Så gick det till när regeringen gav taktpinnen till expertmyndigheten

Statsministern bär en nål med den svenska flaggan.

Justitieministern och socialministern likaså.

Den 11 mars 2020 är inte en dag för politisk strid i Sverige.

Det är dagen när det nya coronaviruset skördar det första svenska dödsoffret och när regeringen förbjuder sammankomster med mer än 500 personer.

På presskonferensen efter det extrainkallade regeringssammanträdet betonar statsminister Stefan Löfven att beslutet fattats på begäran av Folkhälsomyndigheten. Socialminister Lena Hallengren säger att ett förbud nu kan göra skillnad. Justitieminister Morgan Johansson upprepar att detta inte kan göras lättvändigt eller på måfå.

Förbudet är en inskränkning i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter och det kräver ett underlag.

– Ta bara frågan om det ska gälla hela landet eller bara vissa delar av landet? Det kan inte vi i Regeringskansliet eller ett enskilt statsråd svara på. Det måste vår expertmyndighet ge oss en anvisning om, säger Johansson till DN.

När pressträffen avrundas har ministrarna fått en ny flash i mobilen. Danmark har fattat beslut om att stänga alla förskolor, skolor och universitet i två veckor.

Den svenska modellen för krishantering ställs inför ett nytt stort test.

Infektionsläkaren Johan Carlson har varit generaldirektör i snart elva år, först som chef över Smittskyddsinstitutet och sedan 2014 för den då nybildade Folkhälsomyndigheten.

De senaste veckornas coronautveckling har inneburit många sena kvällar för både honom och kollegorna. Generaldirektörsrummet är utlånat, nu ommöblerat till ett ”krisrum”. Själv får han gå in i olika skrubbar – som han själv kallar dem – när han vill prata ostört.

Det är i ett sådant litet rum, med utsikt över laboratoriet, som han sätter sig på tisdagen strax före lunch.

Han ringer Maja Fjaestad, civilingenjör och statssekreterare hos socialministern. I det korta telefonsamtalet berättar han att Folkhälsomyndigheten snart ska lämna in en formell begäran till regeringen om att förbjuda större folksamlingar.

Ett sådant beslut är unikt och inskränker den grundlagsskyddade mötesfriheten. Aldrig tidigare har en svensk regering använt sig av detta maktmedel.

Ändå blir statssekreteraren inte överraskad.

Bakgrunden till telefonsamtalet är att Folkhälsomyndighetens epidemiologer haft sitt dagliga elvamöte och fått tecken från regionernas smittskyddsläkare på att viruset riskerar att spridas okontrollerat i samhället.

Men arbetet med förbudet påbörjades redan en vecka tidigare. Då flaggade Johan Carlson för Maja Fjaestad att ett förbud kunde bli aktuellt. Därefter förde Folkhälsomyndighetens jurister diskussioner med Regeringskansliet om juridiken. Både social- och justitiedepartementet involverades. En paragraf i ordningslagen visade sig vara bäst lämpad att använda, hälsade juristerna på departementen.

På tisdagen höjer Folkhälsomyndigheten risken för samhällsspridning till den högsta nivån – mycket hög risk. Antalet smittade i den officiella statistiken uppgår till cirka 350 personer och det finns nu ett fåtal fall där myndigheten inte kan säga hur personerna smittades.

Samma dag avråder norska myndigheter från större tillställningar. Danmark fattade ett liknande beslut flera dagar tidigare – och sa nej till publik på den danska Melodifestivalen.

Sverige står nu inför ett skarpt förbud, utan slutdatum.

Johan Carlson uppfattar att informationen till Maja Fjaestad omedelbart når Sveriges högsta ledning. En kort stund senare säger statsminister Stefan Löfven i en intervju med P4 Värmland att regeringen är beredd att fatta beslut om att begränsa stora folksamlingar om en begäran skulle komma in.

– Han gick ut och sa på lunchen att det fanns möjligheter att hantera det här via ordningslagen. Då hade väl signalen gått om att det här var något som pågick, säger Johan Carlson.

På tisdagskvällen vill regeringen visa handlingskraft. Vid middagstid samlar Lena Hallengren reportrar i regeringens presslokaler. Även Stefan Löfven är på väg. Förväntningarna på ett besked är höga.

Men Lena Hallengren har inget förbud att presentera. Hon väntar fortfarande på experterna.

– Så fort Folkhälsomyndigheten begär att regeringen fattar beslut så kommer vi göra det så här fort, säger hon och knäpper med fingrarna.

Efteråt betonar hon vikten av att lita på Folkhälsomyndigheten, även om man känner oro.

– Jag är också en privatperson med släktingar och anhöriga med kroniska sjukdomar. För mig är det en trygghet att vi har väldigt proffsiga, väldigt kunniga myndigheter på området. Det är något jag får höra av andra länder, av andra aktörer, så det är inte så att det internationellt sett riktas kritik mot Sverige. Det gör det verkligen inte, säger hon.

På onsdagen arbetar Folkhälsomyndighetens epidemiologer och jurister med att skriva klart en formell begäran till regeringen. De diskuterar hur många personer som ska omfattas för att förbudet ska få önskad effekt – att evenemang som får människor att resa från hela landet stoppas.

På kulturdepartementet tar kulturminister Amanda Lind emot chefer från bland annat Dramaten, Riksidrottsförbundet och branschorganisationen Biografägareförbundet. Hon får höra att ett förbud mot stora folksamlingar får enorma ekonomiska konsekvenser.

Folkhälsomyndighetens begäran skickas på eftermiddagen. Några timmar senare fattar regeringen det formella beslutet vid ett extrainkallat sammanträde.

Det är vi som håller i taktpinnen väldigt tydligt.

Det är alltså regeringen, inte den enskilda myndigheten, som har det juridiska mandatet. Ändå är det Folkhälsomyndigheten som är dirigenten i krisen.

– Det är vi som håller i taktpinnen väldigt tydligt. Det har varit mycket tryck från omvärlden, att vi ska göra olika saker. Men vi har en autonom hantering av frågorna, säger generaldirektören Johan Carlson.

Regeringen fattar beslut om förordningar, inte enskilda myndigheter. Är det självklart att det är ni som kommer med förslaget?

– Det är inte så ofta vi går in och kommer med författningsförslag. Jag kan gott tänka mig att regeringen skulle kunna ta initiativ från sitt håll men så har inte varit fallet.

Har det varit ett uttryckligt önskemål från Regeringskansliet, att det är ni som ska komma med initiativen?

– Vi har nog uppfattat att det är den ordning som har varit. Å andra sidan har vi inte testat någon annan ordning. Vi har ett intresse av att driva tempot i frågan. Det ligger i vårt ansvar. Vi har inte suttit och väntat på att de ska be oss om något.

Hur agerar Sverige i krisen? Vem har egentligen kommando?

Den debatten har redan tagit fart kring det nya coronaviruset.

Kanske kan man säga att statsministern och hans statsråd följer beprövade principer.

I jämförelse med många andra länder har Sverige ett litet regeringskansli och ett antal organisatoriskt fristående myndigheter.

En myndighet kan inte utfärda en order över andra myndigheter eller regioner och kommuner, och en enskild minister får inte gå in och styra i ett enskilt ärende.

Det är regeringen som styr, genom kollektiva beslut.

– I dialogen med Folkhälsomyndigheten kan regeringen mycket väl tala om hur snabbt man vill ha ett beslut. Men det blir fördröjningar med den här modellen, och det är en svaghet i krissituationer, säger Marja Lemne, lektor i offentlig förvaltning vid Södertörns högskola.

Hon beskriver coronahanteringen som ett stresstest för den svenska förvaltningsmodellen.

I en kris är det regeringens och myndigheternas uppgift att lugna ned

En välutbildad befolkning i ett informationssamhälle, med god tillgång till internationella medier, ställer makthavarna inför nya krav.

– I en kris är det regeringens och myndigheternas uppgift att lugna ned. Men man måste kanske jobba på ett annat sätt i dag. Att beslut tas steg för steg, och att vi ligger veckor eller dagar efter till exempel Danmark, det är kanske inte alls så lugnande som det har som avsikt att vara.

Flodvågskatastrofen i Sydostasien på annandag jul 2004 och stormen Gudrun i början av januari 2005 ledde till en stor diskussion om regeringens agerande. Därmed uppstod också en politisk dragkamp om hur krisledningen borde utformas. Senast i maj förra året sa riksdagen åt regeringen att inrätta ett nationellt säkerhetsråd nära statsministern på statsrådsberedningen.

I grunden handlar diskussionen om de tre huvudprinciperna för den svenska krishanteringen: Ansvarsprincipen går ut på att den myndighet som har ansvar under normala förhållanden även ska ta ansvaret i kris, likhetsprincipen säger att verksamheten ska fungera så normalt som möjligt och närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå.

– I det scenariot som vi har nu uppstår frågan om vem som bestämmer. Vi får ett undantagstillstånd, med ett expertvälde som dikterar villkoren, säger Oscar Larsson, som är biträdande lektor i krigsvetenskap vid Försvarshögskolan.

Han har tidigare pekat på hur krisprinciperna och den svenska modellen skapat en tröghet i beslutsfattandet i så olika situationer som flodvågskatastrofen 2004 och flyktingkrisen 2015.

– Skulle man ha haft en annan stabslogik hade man kanske satt politikerna och Folkhälsomyndigheten och MSB i ett rum sedan dag ett och vetat att nu är det är detta som gäller. Experterna till trots får man en avvaktande styrning av stora kriser, säger han.

Coronakrisen väcker också frågor om staten och individen. På senare år har staten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gått ut med många budskap om hur människor kan ta ett eget ansvar för att hantera kriser.

I en pandemi är det nödvändigt att alla människor gör sitt bästa för att begränsa smittspridning. Men vad händer om det till exempel uppstår problem med livsmedelsförsörjningen?

– Vi behöver en offentlig debatt om vad som är en rimlig gränsdragning mellan statens respektive individens ansvar vid stora samhällskriser, säger Oscar Larsson.

Samtidigt prövas hela närhetsprincipen och underifrånperspektivet när pandemin skakar Sverige.

– I praktiken styrs vi uppifrån just nu, säger Erna Danielsson, som är föreståndare vid Risk and Crisis Research Centre vid Mittuniversitetet.

Hon påpekar att regionerna har olika förutsättningar - med smittspridning i storstaden och många äldre i riskgruppen ute på landsbygden.

– Kanske måste krisen få hanteras olika på olika platser, säger hon.

Ett dygn efter beslutet om förbudet blir det utbildningsminister Anna Ekströms tur att möta medierna om corona krisen. Nu är detta den stora debattfrågan: Borde elever och studenter stanna hemma?

Även Ekström har lyssnat på experterna och synpunkter som att föräldrar med viktiga jobb i vården har svårt att stanna hemma. Hon påpekar också att Norge och Danmark, som nu båda stängt skolorna, befinner sig i en annan fas av smittspridningen.

Men hon öppnar också för möjligheter att styra om undervisningen till exempelvis helger och sommarskola eller lektioner på distans.

Kanske kan man säga att den svenska krishanteringsmodellen ska utvecklas, inte avvecklas. Anna Ekström har både den svenska flaggan och EU-flaggan som fond under pressträffen. Samtidigt säger hon att staten vill ge lokala beslutsfattare större frihet.

– Det är inte och det kommer sannolikt inte att vara samma läge i hela landet.